《武媚娘传奇》（以下简称《武》）的停播和复播恐怕是新年之交最引人注目的电视文化现象。一方面，停播再复播本身就是我国电视剧播出领域的一种反常情况，这使得《武》成为多年来为数不多的因尺度失当而被勒令修改再迅速重新上映的剧集。另一方面，民众对此事的关注和讨论显然超出了调控方当初的预想，成为一股令人咋舌的舆论狂流，其强悍程度甚至为这部并不怎么优秀的电视剧增色不少，起到了“加冕”的效果，这恐怕也令调控方始料未及。

从制播的角度看，《武》剧无甚稀奇。但由民众对调控行为的强烈反弹，不难看出在电视节目的生产者、调控者和接受者三方之间，仍存在着很大的认知罅隙。对此展开一个全面的讨论，既是汲取经验和教训，也有助于我们更好地理解在全球范围看都独一无二的中国当代电视文化。

首先要明确的一点，是调控行为本身的正当与否。

我国的新闻出版广电总局（以下简称“总局”）是全国广播电视行业的总调控者，尽管其机构性质与构成方式与西方国家的对应机构（如美国的FCC和英国的Ofcom）不尽相同，但仅从电视节目内容的管理权限来看，总局和FCC、Ofcom是十分相近的，也就是说，它们都是依照所在国现行的法律和制度对电视内容进行规制的（准）执法机构。
当然，执法的依据宽严不一，但总局依法对不符合相关制度和社会主流道德标准的节目内容进行管控，符合国情和国际惯例。

其次要明确的是，在世界上绝大多数国家，广播电视内容所受到的限制要远高于报纸杂志等印刷媒体。

这一现状的法理依据一方面源于早期无线电资源管理领域的“频谱稀缺论”，即广播电视所使用的频谱资源系容量有限的公共资源，因此务必确保其内容符合公共利益；另一方面源自广播电视媒体终端不设门槛且高度视听化的符号特征，故而可以毫无障碍地对弱势人群，尤其是未成年人，产生直接的影响。

2004年，美国流行歌手珍妮·杰克逊在“超级碗”比赛中场表演时不慎因胸衣脱落而走光，导致转播方CBS立刻切断信号，并使FCC对其母公司维亚康姆开出巨额罚单，其执法的主要依据是违反了《电信法》等成文法典和相关历史判例中对于“不雅内容”（indecency）的严格限制。

在美英两国的电视从业者心中，FCC和Ofcom都是令人生厌的“审查者”，风靡全球的英剧《黑镜》（Black Mirror）第一集就出现电视台工作人员咒骂Ofcom的情节，而美国著名的成人卡通剧《恶搞之家》（Family Guy）曾经专门播出过一集专门讽刺FCC“爱管闲事”。然而不管怎样，FCC和Ofcom在内容管理领域的合法性和权威性都是毋庸置疑的。

那么问题来了：同为电视大国的内容规制部门，为何我们的总局对电视节目内容的管理总是存在争议，而FCC和Ofcom的执法却能总体上令人“心服口服”呢？这要从两个方面去找原因。一是表面上的原因，二是深层次的原因。
表面上的原因非常简单明了，那就是我国的电视节目内容管理缺乏成体系规范性文本，既无成文法典，也无历史判例参考，导致执法过程含混暧昧、缺乏透明度，令民众不信任。

我国广播电视内容管理的根本性指导文件是1997年9月1日起开始实施的《广播电视管理条例》，在暂无“广播电视法”的情况下，“条例”具备法律效力。但该条例对于电视节目内容的管理部分却十分粗陋、语焉不详，仅见于第四章第三十二条的七款，且衡量内容失当与否的标准局限于危害国家安全、诽谤、淫秽、暴力等领域，且全无量化依据，这就给后来的执法留下了大量灰色的空间。

2010年出台的《电视剧内容管理规定》仍然将规制的重点置于许可证、审查、备案、公示等制度上，对于节目内容本身关注仍十分有限（从原来的七款扩充为十一款）。尽管从1997年至今，总局不断通过一系列补充性文件将内容调控的相关规定具体化，但这些行政法规的出台大多针对特定时期的特定负面事件（如对“穿越剧”、“抗日剧”的调控），而那些不会在短期内带来恶劣影响却对电视观众有着长期“培养”效果的内容，如吸烟、脏话、男性殴打女性的画面等，却不被纳入调控的范围。

总局的各项规定期望取得立竿见影的效果却又不具备立法在程序上的严谨性，因而给人留下既随心所欲、又叠床架屋的印象。尤其要命的是，我国电视剧播出遵循预先审查制，审过的电视剧再停播整改，投射到民众观念中，除了“该管的不管不该管的瞎管”，就是“朝令夕改、朝三暮四”，公信力扫地。尤其令人遗憾的是，调控行为引发热议乃至谬种流传，官方仍缄口不言，不做任何解释说明，这难免给人留下傲慢的印象。长此以往，必然损及调控者的权威形象。

相比之下，在美国，广播电视内容管理的相关制度，形成了以1996年《电信法》为中心并包括大量历史判例在内的完善的法律依据。而每一个调控的对象，如淫秽内容（obscenity）、不雅内容（indecency）和渎神内容（profanity）等，都有严格的量化标准，为社会各界所认可和熟知。就连那些普遍被认为带有渎神或不雅色彩的四字脏话（four-letter words），有哪些可以出现在电视节目中，哪些绝对不可以出现在电视节目中，也有严格的规定和普遍的共识。所有的处罚案例，一律在官方网站上公布，接受社会各界的监督。

至于深层次的原因，则要追溯到中国电视行业的结构问题上去。在电视业发达的国家如美国，无论节目的制作还是播出，均已形成显著的寡头垄断或竞争垄断格局，竞争者数量少、平均实力强且实力差距不明显。简而言之，这个市场是由数量很少的生产者（含制片公司和电视网）生产了市场中流通的绝大多数产品。专业制片公司包括哪些？主要就是好莱坞的“六大片厂”：派拉蒙、华纳兄弟、索尼哥伦比亚、20世纪福克斯、迪士尼、环球。我们看到的大部分热门美剧都是由这六大片厂制作或主导制作的。

那么电视网（播出方）呢？全国性的大电视网总共有五个：NBC、CBS、ABC、FOX、CW。这些电视网也有自己的制片部门或子公司，也会制作一些剧集，如《绝望的主妇》（Desperate Housewives）就是ABC自己制作的。而且，这些制片公司和电视网往往有着更加复杂的关系，共同归属于某一个传媒集团，比如ABC和迪士尼就都属于迪士尼集团旗下，而20世纪福克斯和FOX电视网也都是新闻集团的子机构……但无论怎么乱，其实都强化了一个事实，那就是在这个拍电视剧的圈子里，真正的竞争者的数量是很少的，但每一个都是千锤百炼、实力雄厚的，彼此之间的关系是一种微妙的、小心翼翼的平衡。

在这种情况下，为维持寡头们的优势地位，入行的资本门槛已经被提到很高的程度，每一部电视剧都“不得不”是高投入、高品质的大制作。这也必然使得电视剧的制播方十分注意剧集内容的“干净”和“正确”，因为一旦出现了尺度的争议，就是一个生产决策的失误，其带来的损失将是巨大的。

反观我国，无论电视制片公司还是电视台，目前在很大程度上仍处在“群雄逐鹿”阶段，尽管实力雄厚的制作与播出机构正在逐渐成为市场上的引领者，但距离美国式的寡头垄断格局显然还有很长的路要走。频道资源过剩是“四级办”留下的烂摊子，已是大家早已麻木的老状况；至于有一定实力的制片公司，更是多如牛毛、不计其数。

统计数据显示，我国电视剧产量在2012年是1.7万集，2013年热度稍降，也达到1.5万集，大约是美国的3倍；但其中只有40%左右可以实现播出，且已播出的剧集中超过70%收视率低于0.5%。这种制作和播出的“随意性”，是建立在竞争者过多、入行门槛过低带来的产能严重过剩以及随之而来的产品价格过低导致的结果。这也是总局不断鼓励“一剧一星”的根本原因。

而对于电视剧的制作者来说，“捞一票就走”的投机心态就成了十分普遍的状况。若能在调控者无暇顾及的领域或调控尚未有效覆盖的灰色领域“冒个头”，就算事后被追惩，也有利于制作方在行业内扬名立万，风险虽大，收益也不小。这与美国电视制片公司小心翼翼、如履薄冰的运营状况相比，无疑判若霄壤。

总而言之，只是就事件本身去争论《武》被迫修改画面景别的对错与否毫无意义。电视节目的内容管理原本就是一个容易引发争议的领域，而修改前的《武》究竟是否尺度失当，恐怕不同的人也会有不同的判断标准。

放在比较的视野中，这一事件及其引发的热议更多折射出的是我国电视内容调控乃至电视行业管理领域的粗放状况：执法依据模糊而多变导致大量灰色地带长期存在进而使制作方“有隙可乘”，调控方拒绝对民众做出必要的解释的傲慢态度和朝令夕改的执法方式导致自身权威性不断被消解，兼这些状况与中国电视剧行业产能过剩、门槛过低的结构性特色发生了不可避免的结合，这就成了我国电视内容调控管理一个难以解开的死结。行业结构的问题或难在一朝一夕之间解决，但对于新闻出版广电总局而言，提升决策的公开性和透明度却是力所能及的举措。

（作者系 常江 新华社瞭望智库特约研究员、中国人民大学新闻学院讲师、博士）




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