民用无人机监管体系 哪些法律缺失？

近年来，无人机行业发展迅速，在个人消费、农林植保、地理测绘、环境监测、电力巡线、影视航拍等领域运用广泛。大量的市场需求催生了一批无人机运营企业，无人机作业对部分传统通用航空作业的替代作用非常明显。随着无人机行业发展，安全矛盾加剧，在行业资源配置水平不断提高的同时，实际需求与监管能力开始分化，民航管理体系自身的局限性和单一性也明显增强，原有的以运输航空为主的管理框架面临挑战。
8月8日，民航局运输司起草了《民用无人驾驶航空器从事经营性飞行活动管理办法》，同时向民航各地区管理局、监管局，以及各无人机相关单位发出了征求意见通告。这无疑是对完善民用无人驾驶航空器监管体系的一个利好消息。
监管现状：那些需要完善的法律和规定1.上位法缺失
无人机在民用航空的上位法《中华人民共和国民用航空法》（以下简称《航空法》）中找不到具体的法律条文支持，而无人机被划分到通用航空类别，所以现有的管理法规制定仅可以参考《航空法》第十部分对通用航空的原则性规定。但是无人机的应用范畴已远远超过通用航空，所以参照通用航空的规定类比而定的管理法规很难满足其发展需求。
例如，民航局空管办2009年发布的《民用无人机空中交通管理办法》几乎全部参考通用航空的管理办法。虽然民航局空管办2016年在新发布的《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》中进行了不少关于无人机适应性的修订，但是制定的依据仍然是《中华人民共和国民用航空法》《中华人民共和国飞行基本规则》《通用航空飞行管制条例》和《民用航空空中交通管理规则》，而这些法规均没有针对无人机作出规定。上位法的缺失给政策制定者带来了不少苦恼，最后只能将核心问题通过“评估管理”的办法巧妙地“打包”给运行管理主体。事实是运行管理主体面对具体问题只能一事一议，执行效率可想而知。
2.运营类法规正在完善
在我国现有管理体系下，无人机的管理将参照民航现有管理法规，大体可分为飞行标准、航空器适航审定、市场管理和空中交通管理。
针对飞行标准、管理运行标准和人员执照，目前，民航局飞标司已经发布了《轻小无人机运行管理规定（试行）》和《民用无人机驾驶员管理规定》，并且正在不断完善。我国的无人机飞行标准管理是走在世界前列的，无人机“云技术”更是给管理者提供了广阔的想象空间。对无人机驾驶员的管理有效提高了行业从业者的整体水平。
航空器的适航内容包括无人机的设计和生产标准。目前，民航局适航司已发布了《关于民用无人机管理有关问题的暂行规定》和《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》。众所周知，民用航空器应该拥有“三证”，即国籍登记证、适航证和无线电台许可证。无人机实名制登记与国籍登记的作用证类似，给无人机贴上了“民用”的标签，并申请到了一张“身份证”——实名登记号。《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》发布后，已有超过6万架无人机拿到了“身份证”。一旦其在运行中出现问题，管理部门可以根据这张“身份证”追究责任。无人机虽然拿到了实名登记号，但是离合法化还有两步要走。首先是取得适航证。在新的适航政策出台之前，无人机仍然要根据2009年发布的《关于民用无人机管理有关问题的暂行规定》办理特许飞行证。这显然已经不能满足行业需求，但是无人机产品具有多样性和复杂性的特点，近期很难研究出有效的管理办法。其次是取得无线电台许可证。对于无人机这样的“后起之秀”，无线电台频谱已经是稀缺资源。2012年，世界无线电通信大会将国际无人机频谱分配在5030MHz~5091MHz，但该频段在我国早已被占用。2015年，国家工信部指定了840.5MHz~845MHz、1430MHz~1444MHz和2408MHz~2440MHz三个无人机使用频段。但是这些频段的可用性、安全性和专用性得不到保障，民航局无线电委员会办公室至今一直没有认同，相关的标准和政策制定工作仍然由多部委协调，所以截至目前还没有颁发过无人机无线电台许可证。
市场管理是指对无人机企业市场行为的监管。根据《航空法》第147条“从事经营性通用航空的，应当向国务院民用航空主管部门申请领取通用航空经营许可证”，使用无人机从事经营性通用航空经营活动必须取得通用航空经营许可证。目前民航局运输司正在研究制定相关的管理政策，预计2017年下半年将面向社会公开征求意见。
3.空管空防法规缺失
目前世界军事强国和航空大国十分重视空管空防一体化。空管负责对所辖空域内航空器飞行活动进行统一管理控制，实现空域运行安全、经济和有序。空防负责监视空域情况，判断并处理非法侵入空域的航空器，如防范近期频发的“无人机干扰航班”事件。然而，我国针对无人机的空管和空防法规几乎是空白的。
我国的空域归空军统一管理，空军仅将航路航线、进近（终端）和机场管制地带的空域划拨给民航局管理。虽然《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》作出了民用航空使用空域范围内无人机空管规定，但是在绝大多数情况下，飞行无人机仍然需要遵守空军的相关规定。
监管面临的“硬伤”1.空域划分不合理
《通用航空飞行管制条例》规定通用航空飞行需要划设临时飞行空域，并向飞行管制部门提出划设临时飞行空域的申请。由此可见，我国通用航空并不存在即时可用的空域运行空间，通用航空飞行所需要的空域只能通过申请临时飞行空域获得，否则不得飞行。在这样的制度下，通用航空在由空军主导进行管理分配的天空中，被空防安全和空域拥堵等困扰着，难以觅得可供飞行的空域，并且在空域多头管理、不透明的飞行审批体系下，也无法自由、自主地作出飞行安排。目前，无人机的空域使用要遵守通用航空相关的空域管理规定，因此我国还不具备适合无人机发展的空域管理体制，需要推动改革的进程。
2.伦理问题
无人机的大规模应用给传统的民航伦理体系带来了新的挑战。首先，大量无人机投入运营后，它的低成本和小风险使传统通用航空丧失了竞争力，将造成飞行员失业和通航公司倒闭，改变千万人的职业选择，也违背了发展通用航空的战略意义；其次，无人机会侵犯人们的隐私，由于无人机携带成像设备的拍摄范围并没有受到约束，很有可能拍摄涉及个人私密行为或私有财产的图片或视频，对此各国还没有研究出更好的预防手段；最后是无人机作为载具随时有可能变成武器发动攻击，为恐怖分子提供了一种便利手段。
3.运行技术不成熟
无人机运行技术不成熟，运行和产品没有完全统一的标准，空管和空防也找不到通用的监管手段，使得监管缺乏合理的参考标准。例如，“感知避让”是无人机自主飞行的核心技术，也是无人机适航、空管和飞标必须考虑的技术。无人机进入民航空域，需要以“感知避让”代替“看见避让”，但由于空域内同时存在合作目标和非合作目标，同时存在不同类型的“感知避让”技术（如ADS-B、合成孔径雷达、激光雷达、电光探测、声学探测、红外光探测等），这些技术发展不成熟，感知能力和感知精度差别较大，在制定政策时很难统筹考虑。
看看美国无人机的政策环境1.兼顾军民航，政策制定效率较高
FAA（美国联邦航空管理局）隶属于美国交通运输部，FAA的职责是保证航空安全，管理国家空域和空中交通管制系统，制定和颁布航空安全法规及技术标准，管理民用航空并促进国家空域和航空导航设备的高效使用，促进国内外航空商业活动，满足国防需要，促进军民共用航空系统的发展。FAA负责管理国家空域，但空域的划设和调整需要征求国防部及国家航空航天局的意见，或者同国防部及国家航空航天局共同进行，从管理机构设置和程序上达到了军事单位对空域使用的要求。
2.空域划设较合理，军民航使用权利对等
FAA采纳国际民航组织附件11有关空中交通服务空域类别的建议，将美国空中交通服务空域分为A、B、C、D、E、G等6类。美国国家空域系统可以分为管制空域（A、B、C、D、E类空域）、非管制空域（G类空域）和特殊用途空域。特殊用途空域包括空中禁区、限制区、告警区、军事活动区、警示区、管制射击区等。为满足国防需要，FAA在全国划设了若干特殊用途空域，有7%—8%的空域供军方固定使用，25%的空域供军方临时使用。临时空域由军方提出申请使用，FAA批准，使用后即撤消。通过民航和军方的合作，大约有85%的特殊用途空域被设为联合使用空域。在联合使用空域内，当保留给军方活动的空域不用时，经空管部门授权，其他空域用户可以使用。
3.美空管体系可为无人机提供服务
美国的空管运行体制分为三级，即空中交通管制系统指挥中心、航路交通管制中心、进近／塔台交通管制中心，FAA在空中交通服务空域内向所有航空器提供统一的服务。飞行服务站作为空管系统的辅助设施，主要服务于按目视飞行规则飞行的通用航空活动。Lockheed Martin（洛马公司）2006年受FAA委托负责通用航空飞行服务站的维护管理工作。目前洛马公司依托飞行服务站，开发了无人机服务模块。洛马公司通过“飞行员在线”网站，直接将飞行计划提交给FAA，以实现与局方的无缝结合。无人机企业获得FAA商业运营豁免后，无人机操作员可以在该网站上直接输入信息，获取最新的禁飞区等航行情报信息。无人机起飞后，系统监视它们是否在计划的空域内飞行，如果侵入了其他用户的空域，会在第一时间通知当地空管单位。
4.协会作用显著
美国的协会主要包括航空无线电技术委员会（RTCA）、美国材料与试验协会（ASTM）和机动车工程师协会（SAE）。这些协会在不同领域或从不同方向提出最低安全、性能要求和标准建议，最终会被FAA作为政策制定的依据。这些协会在无人机标准化工作方面起到了非常重要的作用。
管理体系探索鉴于无人机的应用需求与政府监管能力，笔者建议对无人机的监管采用“民航监管+行业监管+区域监管”三级监管模式。
民航监管部门主要针对无人机的飞行标准、适航、空管和市场的宏观监管，侧重于无人机管理的整体策略。民航局作为无人机主管部门，应综合考虑运输航空和通用航空的安全与发展，从规章、标准方面制定政策。
行业监管则直接和应用部门对接，如农业植保作业，进一步制定行业的产品标准，侧重于无人机在某个行业的发展。这是由无人机的行业属性决定的。虽然无人机是航空器，但其也是生产工具载体。
区域监管侧重于地方政府的统筹协调，统筹当地军方、公安和民航等单位，结合当地的空域条件、治安需求和产业需求制定属地化监管政策。无人机不像传统航空器，基本上不会跨地区运行，所以民航局针对运输航空采用的“两级政府、三级管理”方式，对于无人机不适用。无人机监管更应该以地方政府为核心，统筹地区相关部门，为运行无人机制定属地化政策。其实，无人机交通管理（UTM）很重要的一种商业模式就是属地运营，这也是国内不同地区应用多项无人机“云技术”的客观原因。
作者：中国民航管理干部学院 刘洋